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“畝產論英雄”:破解農保率爭議的紹興探索

時間:2014-02-26  來源:《瞭望》新聞周刊  作者:

 
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多年來,一些沿海地區基層政府在基本農田保護率(簡稱“農保率”)指標上多少存有一種“幻想”:他們認為沿海土地產出比較效益高,應適當降低農保率,提高土地開發強度。且不說在耕地紅線政策背景下這種“幻想”有無可行性,即便在理論層面,爭議也是很明顯的:提高土地開發強度,提高到多少是合適的?

按照國際慣例,一個地區國土開發強度達到30%便是警戒線。超過該強度,人的生存環境就會受到影響。有媒體報道,到2011年,江蘇無錫建設用地總量已達到行政區域面積的近30%,即土地開發強度接近30%。要提高土地開發強度,沿海還能有多大空間呢?

在民營經濟發達的浙江省紹興市,從2006年以來創新提出土地利用領域的“畝產論英雄”理念,成為當下破解農保率爭議的有效探索。

一張英雄榜的“蝴蝶效應”

地處長三角南翼的紹興市,向來以酒缸、醬缸、染缸“三缸”產業發達而聞名于世。到了上世紀90年代,“三缸”之一的染缸所代表的輕紡工業獲得空前發展,紹興主要紡織品印染布的產量一度占到浙江省的60%、全國的1/3。經濟發展了,自然會有“成長的煩惱”,土地制約成為了紹興必須克服的第一道瓶頸。

2005年、2006年,紹興縣每年用地需求1.5萬畝,而一年用地指標只有7000畝,供給滿足度還不到一半。更嚴重的是,在相對粗放的增長方式主導下,大多數企業在土地使用上習慣了大手大腳、“寬打寬算”。最終,這個老牌經濟強縣決定從土地節約集約利用方面找出新的空間,遂在2006年底提出“畝產論英雄”新的理念。

紹興市國土局總規劃師阮勝說,畝產論英雄,就是將農業生產領域的“畝產”概念引入工業領域,鼓勵企業用最小的單位土地資源消耗實現工業產出的最大化。2007年起,紹興縣開始每季度公布一張企業“英雄榜”,公示銷售億元以上工業企業的畝均稅收、畝均銷售各前30位名單。當年下半年起,增加公布印染、熱電等企業單位排放的產出效益情況。對于節約集約用地、節能降耗減排和科技創新三方面優勝的“30強”,縣里予以重獎,2007年獎勵資金達到2100萬元。

在推行“畝產論英雄”理念的過程中,當地著重建立了三項保障機制:導向機制、約束機制和評判機制。導向機制,就是既大力宣傳表彰節約集約好典型,又要曝光畝產稅收較低、長期閑置土地的企業。約束機制,就是要對用地項目,立項前設高門檻,立項后嚴管理。評判機制,要求圍繞“畝產效益”這一核心指標評判各鎮(街)、開發區經濟發展質量,對排名前列的予以崗位責任制加分。

2008年開始,紹興市逐步在各縣市區推廣“畝產論英雄”理念,使“畝產英雄榜”的“蝴蝶效應”不斷放大。一些縣市區在推行畝產論英雄理念時,總結創新提出了不少新的節約集約用地思路。其中紹興袍江經濟技術開發區總結出增容擴建法、規劃節地法、增加投資法、存量盤活法、閑廠租賃法、退二優二法、產業升級法、拆遷增地法、履約督促法等節約集約“袍江九法”,并在全市推廣。

理念一變天地寬

政府的施政理念與行為在社會上是具有導向性的!袄砟钜蛔兲斓貙!苯B興市委書記錢建明說,這幾年來,全市節約集約利用國土資源氛圍日益濃厚,以畝均銷售、畝均稅收、投資強度為核心指標的節約集約用地考評體系等節約集約用地機制開始得到確立與完善。2012年全市規模以上企業畝均產值為468萬元,比上年增長5.8%。畝均稅收為12.9萬元,比上年增長3.5%。

2011年,紹興市在袍江經濟技術開發區開展了節約集約用地試點。在試點工作基礎上,紹興市政府及時出臺了《關于開展節約集約用地試點工作若干政策意見(試行)的通知》,提出了加強工業用地供應導向、鼓勵企業提高建筑容積率、積極推進閑置土地和閑置(標準)廠房的充分利用、千方百計增加工業用地的供應量、努力提高土地貢獻率、加強工業項目履約管理六條意見,在全市進行推廣。近三年,紹興市本級共為61家工業企業辦理增加建筑面積處置手續,可增加建筑面積462389平方米。按容積率1.0測算,節約土地面積694畝。

在這過程中,企業踴躍跟進,在全市掀起了廠房“單(層)改多(層)”的熱潮。紹興艾羅肯特針織有限公司新改建的廠房已成為袍江經濟技術開發區的一道風景。這家企業2010年投資1.5億元建設了一個“立體式”廠區,車間用房是兩棟四層的大樓,重達3噸的針織大圓機安裝在四樓車間里。兩棟大樓的樓頂則被連成一片,上面覆土種菜,建成了一片面積達4800平方米的大菜園。菜園里青菜、茄子、辣椒、黃瓜應有盡有,滿足職工食堂供應不成問題。

“以前那些只建一兩層高度的車間廠房真是太浪費了!苯B興艾羅肯特針織有限公司總經理陳泉明說,其實只要把承重設計好,國外把服裝廠建在十多層樓上的也有。今后我們也應該走這樣的集約化路子。

2012年,紹興市在浙江率先出臺關于促進低效利用建設用地二次開發的實施意見,明確通過三種方式即“退二(產業)還耕”、“退二優二”、“退二進三”,探索推進低效土地二次開發。當年9月,紹興縣集中舉行“雙百億”11個重大項目開工儀式,其項目用地中只有144畝地是增量土地,其他幾千畝土地多是“騰”出來的。如對批而未用的閑置土地進行盤活,或將原來低效利用的土地進行“二次開發”。

進一步推進節約集約用地

仍面臨挑戰

紹興市節約集約用地的做法在浙江有著較大可推廣性。長期以來,浙江一些地方的工業模式仍停留在半工業化、半城鎮化階段,市場自發特征明顯,規劃無序現象普遍,到處是“廠中村、村中廠”,導致土地高消耗、開發強度大。紹興市委常委、常務副市長陳月亮說,基層政府和企業要轉變觀念,不能再依賴粗放的土地利用方式求發展。以后要學會適應,就算沒有新增土地,要照樣能發展。

浙江省人大常委會財經委員會主任、浙江省國土廳原廳長樓小東認為,要進一步推進節約集約用地,還面臨一些挑戰。當前,有利于土地利用方式轉變的科學發展理念還未真正形成,一些地方政府仍習慣于依賴投資類增長模式,而忽視需要長期依靠技術進步和效率提高支撐的集約增長模式。而且,現行土地供應模式的市場配置機制也不完善。

專業人士提出,要從根本上轉變土地利用方式,并以此推動發展方式轉變,必須深入推進相關改革。一是要建立健全土地供應調控機制。應以土地的實際供給引導經濟建設、結構轉型對土地的需求,全面建立起科學合理的土地供應調控體系,努力實行“供給引導需求”的土地供應新模式。

二要深入推進審批制度改革,建設和完善建設用地審批與供應省、市、縣三級分級審批制度。市縣要強化審批和管理責任,省級政府部門重點要在土地供應規模、方式、手段等方面加強監督和調控。省、市、縣各負其責,真正形成促進節約集約用地、促進經濟轉型升級的體制機制。

三要加快建立能夠反映市場供求關系、資源稀缺程度的價格機制、管理機制和利益約束機制。充分發揮價格在節約集約用地、抑制“兩高”行業盲目擴張、調整經濟結構中的杠桿作用,探索實行工業用地出讓區別年期制,積極穩妥推進基礎設施和社會事業用地有償使用。

此外,應盡快形成有利于土地利用方式轉變的監管體系。要進一步完善省、市、縣、鄉四級聯動的土地供應與開發利用綜合監管平臺,強化建設項目用地開發利用監督機制,全面建立流程通暢、業務協同、數據共享、應用安全的一體化管理系統,以查清全省不同區域、不同產業的土地利用狀況和動態變化趨勢,為有效調控經濟運行、推動結構調整提供決策依據,不斷完善不同區域的供地政策。

 


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