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透視“節地”發展的長沙路徑

時間:2014-02-26  來源:《瞭望》新聞周刊  作者:

 
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2013年4月29-5月5日 張家界城鎮體系規劃
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“‘地根’是城市的‘命根’!薄恫t望》新聞周刊記者無論在中西部還是在東部沿海采訪,所到之處的城市管理者都有這樣一個共識。

但一位研究國土開發建設的專家指出,在世界所有幅員遼闊的大國中,中國因為國土面積的65%是山地和丘陵、33%是干旱區和荒漠區、70%易遭受自然災害,土地資源顯得特別珍貴。而改革開放30年來,城鎮化、工業化帶來的建設用地需求,不可避免要消耗大量土地資源。由此,眼下“地荒”陰影四現,一些中心城市土地供需矛盾非常突出。

地處內陸腹地的長沙市,是中國人口最稠密、人均土地資源最少的地方之一。以6年前獲批國家資源節約型、環境友好型“兩型社會”綜合配套改革試驗區為契機,長沙市委、市政府在國土資源部的鼓勵下轉變粗放的土地利用方式,探索用完善制度設計實現“管理節地”,用科學布局推動“規劃節地”,用“人車豎向分流”、優化道路設計等方式開展“科技節地”,走出了一條有“兩型特色”節約集約用地創新之路。

“管理節地”

變“軟課題”為“硬指標”

國土資源調查數據顯示,我國的大陸平均高度是世界大陸平均高度的1.83倍,現有水土流失面積360萬平方公里,占陸地國土面積的37.1%,草原退化速率平均每年約200萬公頃。自然侵蝕加上不斷增強的人類活動,共同加速了對地表的嚴重干擾。

在此背景下,《全國主體功能區規劃》提出,到2020年,全國陸地國土空間的開發強度(也就是居住、建設占地面積占全國陸地面積的比例)控制在3.91%以下,城市空間控制在10.65萬平方公里以內,農村居民點占地面積減少到16萬平方公里以下,各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內,工礦建設空間適度減少。同時,為保障糧食安全劃定了18億畝“耕地紅線”。

國家對土地推行越來越嚴格的嚴控地根政策,每個城市特別是平地資源有限兼人口密集的城市都有深切的感受。據本刊記者了解,很多城市在建設高峰期的上半年,能夠獲得用地指標,往往只有新增建設用地需求半數甚至五分之一左右。

在此背景下,長沙決定通過大力開展節約集約用地,緩解土地供需矛盾!肮澕s集約用地,是促進轉變土地利用方式和經濟發展方式,全面落實節約優先戰略的重要著力點,也是建設兩型社會的重要著力點!遍L沙市委、市政府如此定位節約集約用地在“兩型”改革試驗中的地位和作用。

2009年,長沙市國土資源局開始專設規劃與節約集約用地部門,長沙市政府設立了節約集約用地辦公室。規劃與節約集約用地處處長葉壽明介紹,長沙市專設的節地機構,有審查用地規劃和設計、開展檢查督察等職能。

據了解,長沙市還頒布了《建設用地節約集約利用考核辦法》,結合建設用地節約集約利用評價標準,對轄內各行政區劃建設用地節約集約利用考核的目的、對象、內容、計分標準、組織領導、方法及獎罰措施作出了明確規定。

長沙市國土資源局局長汪澤秋說,通過制定和頒布一系列涉及制度層面的管理辦法,長沙市對各區縣(市)及園區開展常態化的“管理節地”考核。

據本刊記者了解,有制度“保駕”,“節地”在長沙從過去“研究性的軟課題”,變成了如今政績考核的“硬指標”,各種創新舉措隨之不斷涌現。

“規劃節地”

改“保供地”為“控圈地”

規劃為重點建設“保供地”,是很多地方既有思維和行為方式。但近年來長沙重點發展的湘江西岸地區,一些探索“反其道而行”。

整合岳麓區、高新區、望城區及寧鄉縣一部設立的“大河西先導區”,引入“先底后圖、反規劃”新理念:即改變以往以建設為目標取向的傳統規劃思路,在成立之初就著手編制《長沙大河西先導區生態控制線規劃》,并將其作為土地利用規劃及城鄉規劃編制的參考和建設控制的主要依據之一。通過分析現有的耕地、林地、水體、生態廊道等禁止開發建設用地的現狀,確定城市增長邊界,然后再布局城鄉建設用地。

長沙市國土資源局總規劃師李遠金介紹,大河西先導區先后編制了《空間發展規劃》《土地利用專項規劃》及《土地承載力評價研究》等七個專題研究報告,構建形成了先導區土地管理規劃的基礎。

本刊記者看到,在“生態線”控制下的“大河西先導區”,“山、水、洲、城”錯落有致,建筑組團與湘江、橘子洲、岳麓山、梅溪湖、洋湖濕地等交相掩映。以大面積山林、湖泊、江河為過渡和“緩沖”,“大河西先導區”得以對局部高密度開發。如濱江金融商務區凈開發容積率約2.38,建成后可容納15萬人;洋湖總部經濟區凈開發容積率1.6,建成后可容納36.5萬人;梅溪湖國際服務區凈開發容積率約2.45,建成后可容納32萬人。對比分析數據顯示,相對于先導區成立前城市建設用地平均水平,三大片區節地率超過50%,節約建設用地超過萬畝。

把被征地農民安置納入城市系統規劃,用高層樓宇安置代替“由地到天”、一戶一棟留地安置模式,還產生了節地、富民的綜合效應。

岳麓區咸嘉新村將670畝生活、生產安置用地中的200畝作為生活安置用地,以集體補貼形式興建多層公寓房700多套,安置面積7.2萬平方米,安置拆遷農戶541戶,人均居住面積40平方米。余下的470畝作為生產安置用地,由村集體統建統管,所得的土地收入大部分返還安置小區,用于建設基礎設施和發展集體經濟,以輔助解決被征地農民未來生計問題。

農村作為規劃的空白區,粗放用地成為普遍現象。長沙市試點“多規合一,各規統籌,規劃進村”,統一編制村級國土綜合規劃,實現土地利用規劃與城鄉規劃、產業發展規劃、生態保護規劃、土地整治規劃的“多規合一”,提高了土地利用效率。僅以寧鄉縣金洲鎮關山村為例,該村共有494公頃土地,通過規劃進村,新增耕地128公頃,同時減少建設用地26公頃。

“科技節地”

促“攤大餅”為“增承載”

“我們的城市如今從過去只有一環,現在有了二環、三環、四環……”

“我們要向發達地區學習,多建八車道、十車道甚至更寬的馬路,多建高架橋,形成大城市格局!

這是近期記者在內地很多城市采訪時,聽人津津樂道的發展理念。但在長沙,這些想法都與節地相悖,顯得過時。

在長沙開福區湘江與瀏陽河交匯處,“北辰三角洲”住宅區建設接近尾聲。記者拾級而上走進小區,從中心綠化廣場觀景平臺下,能看到多級架空層。

占地近1200畝的“北辰三角洲”,是長沙科技節地創新項目——“人車豎向分流”集約節約用地示范點。樓盤設計部經理李昕告訴記者,項目利用低洼地勢,在海拔標高32米左右建設小區機動車道,在38米左右架空兩層形成可容上萬臺汽車停放的巨型地下車庫,在標高38米布局樓宇、綠化帶、步行及非機動車道。如此“人車豎向分流”后,地塊承載力比傳統“平面開發”提升了一倍:建筑面積由300多萬平方米增至近600萬平方米,相當于節約土地58.62公頃。以300萬元/畝計,土地增值26.49億元。通過減少240多萬方土石方開挖等,還可節約投資2.23億元;小區綠地率也由30%提高到50%以上。憑著人車分流、有足夠停車位、居高臨下江景寬闊等“賣點”,“北辰三角洲”的樓盤在市場很受關注。

本刊記者在長沙采訪,發現人車豎向分流、整合地上地下立體空間資源的城市建設節地模式,在天心區保利國際廣場項目、雨花區黎托武廣新城等大型甚至特大型城市綜合體項目上都得到了創新性應用。

除此之外,長沙近些年運用的科技節地措施還有如下多種路徑:

優化城市道路設計節地。

城市道路建設一直是“地老虎”。經過科學的考察,長沙市得出的結論是,路的通行能力不在于“直、寬、平”,而在于各條道路之間通行能力的匹配。在精密測算車流量、不降低通行能力前提下,長沙通過減折橫斷面設計,調整綠化帶,科學設置人行道和非機動車道,把楓林路路幅由46米降到36米,一舉節約土地75畝。據了解,長沙市運用數字化技術削減道路橫斷面、調整綠化帶和設置人行道、非機動車道等,近年節地達449畝,這相當于又新增了價值近10億元的土地儲備。

造能承重的高樓廠房節地。

長沙芙蓉區隆平高科技園金丹科技創業大廈為兩棟25層、99米高的現代化工業廠房。廠房在國內首次采用“大柱網型鋼混凝土結構”,樓面每平米承重可達500公斤,可容納200家工業企業。相比建同等面積低層廠房,用地不到25畝,節地率達92.93%。

而在長沙市人口最稠密的天心區,近年來一直致力于推動工業集中用地和大力清理閑置土地。通過鼓勵建設多層廠房和引進能在多層標準廠房生產的工業項目,嚴格審定工業項目的投資強度、建筑密度和建筑容積率等一系列措施,不僅節省大量土地資源,園區投入產出效率也大幅提高。

共享公共資源節地。

寧鄉經開區管委會主任陳海波介紹,園區建設集中服務的宿舍、公共食堂、辦公樓等公共設施,也可節約不少土地。園區通過建設區域性熱電廠為園區企業供給熱水和蒸汽,不僅比各企業單獨建設鍋爐房節約土地200畝,還提升了園區公共服務配套的硬件水平,更帶來了節能減排的環境效應。

長沙一些多年從事“節地型城市”發展的專家和官員告訴本刊記者,對每一座城市而言,未來節約集約用地還有很大拓展空間。一些人建議,國家應該圍繞再開發利用等問題制定統一政策、認定及處置標準,改變目前開發園區用地低效面貌。同時,土地管理應緊跟市場新動向,及時跟進、拓展完善節約集約用地法律法規體系。此外,希望國家層面能在各地制度性地推廣節地新措施,為先期進行的節約集約用地探索提供支持、依據和完善的辦法。

 


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